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Caudas legislativas ou contrabando legislativo

Caudas legislativas ou contrabando legislativo

Por em Colunas, Notícias, Raphael Miziara, últimas Data 22 de julho de 2018


Trata-se da prática consistente na inclusão, durante o processo legislativo, de matéria estranha ao objeto originário do Projeto de Lei, ou seja, acrescenta-se ao Projeto de Lei um assunto que nada tem a ver com o projeto inicialmente gestado, na maioria das vezes com o objetivo de não chamar a atenção para o assunto incluído.

 

O Supremo Tribunal Federal já decidiu (ADI nº 5127), por exemplo, que o Congresso não pode incluir, em medidas provisórias editadas pelo Poder Executivo, emendas parlamentares que não tenham pertinência temática com a norma, evitando-se assim o chamado “contrabando legislativo”, pois isso fere o direito fundamentol ao devido processo legislativo. Nesse sentido:

 

Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE. EMENDA PARLAMENTAR EM PROJETO DE CONVERSÃO DE MEDIDA PROVISÓRIA EM LEI. CONTEÚDO TEMÁTICO DISTINTO DAQUELE ORIGINÁRIO DA MEDIDA PROVISÓRIA. PRÁTICA EM DESACORDO COM O PRINCÍPIO DEMOCRÁTICO E COM O DEVIDO PROCESSO LEGAL (DEVIDO PROCESSO LEGISLATIVO). 1. Viola a Constituição da República, notadamente o princípio democrático e o devido processo legislativo(arts. 1º, caput, parágrafo único, 2º, caput, 5º, caput, e LIV, CRFB), a prática da inserção, mediante emenda parlamentar no processo legislativo de conversão de medida provisória em lei, de matérias de conteúdo temático estranho ao objeto originário da medida provisória. 2. Em atenção ao princípio da segurança jurídica (art. 1º e 5º, XXXVI, CRFB), mantém-se hígidas todas as leis de conversão fruto dessa prática promulgadas até a data do presente julgamento, inclusive aquela impugnada nesta ação. 3. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente por maioria de votos. (ADI 5127, Relator(a):  Min. Rosa Weber, Relator(a) p/ Acórdão:  Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, julgado em 15/10/2015, Processo Eletrônico, DJe-094 DIVULG 10-05-2016 PUBLIC 11-05-2016)

 

Do acórdão oriundo da ADI nº 5127, já citada, extrai-se interessante passagem sobre o tema da inclusão de regulação de temas inexistentes no texto original da Medida Provisória:

 

“O que tem sido chamado de contrabando legislativo, caracterizado pela introdução de matéria estranha a medida provisória submetida à conversão, não denota, a meu juízo, mera inobservância de formalidade, e sim procedimento marcadamente antidemocrático, na medida em que, intencionalmente ou não, subtrai do debate público e do ambiente deliberativo próprios ao rito ordinário dos trabalhos legislativos a discussão sobre as normas que irão regular a vida em sociedade” (gn)

 

Ainda:

 

[…] a prática sistemática da edição de emendas em processo legislativo de conversão em lei com conteúdo temático distinto daquele da Medida Provisória sob o escrutínio do Congresso Nacional demonstra desobediência sistemática à moldura institucional construída pela Constituição.

 

Igualmente, vale registrar que a primeira vez que o STF enfrentou o tema foi justamente por ocasião do julgamento da ADI nº 5127. Diante de tal fato, o STF entendeu por bem, em homonegem ao princípio da segurança jurídica, fixar a tese com efeitos prospectivos, ficando preservadas, no que diz respeito a esta inconstitucionalidade formal, as leis fruto de emendas em projetos de conversão de Medida Provisória em lei, inclusive a que era objeto da ADI em comento.

 

A prática é também conhecida como “caudas legislativas[1], pois, de certo modo e figurativamente, as matérias estranhas incluídas estão, por assim dizer, penduradasna lei de conversão.

 

O direito norte-americano designa esse expediente pela expressão “riders” que, em português, significa “cavaleiro”. A propósito, no direito norte-americano tal conduta é, inclusive, tachada como uma forma de manipulação do processo legislativo:

 

the term “rider” is often used more generally to refer to additions to a bill that are not germane to its original contentand to substantive measures that get attached to appropriations bills” […] “Riding does not involve exchange but rather manipulation of legislative procedures. In certain situations, an unpopular measure can get attached to a popular one, and the combined bill can be submitted to the full legislature for a vote”.[2]

 

Outrossim, no direito inglês fala-se em “tackings” e no direito francês, em “cavaliers budgétaires”. Com efeito, “Un cavalier budgétaire est une disposition insérée dans une loi de finances mais qui n’a aucun rapport avec l’objet de cette loi”.[3]

 

No direito orçamentário, há vedação expressa na Constituição da República. No art. 165, §8º prescreve que “a lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei”. (gn)

 

A disposição constitucional evita, assim, que que a lei orçamentária anual torne-se um emaranhado com inúmeras disposições normativas que não guardam nenhuma pertinência com a temática orçamentária (cauda orçamentária).

 

Para se referir ao tema da cauda orçamentária, a doutrina costuma mencionar que Rui Barbosa cunhou a expressão orçamento rabilongo, ou seja, uma cauda comprida.

 

[1]TEMER, Michel. Elementos de direito constitucional. 11. ed. São Paulo: Malheiros, 1995. p. 134.

[2]GILBERT, Michael D. Single subject rules and the legislative process. In: University of Pittsburgh Law Review. Vol. 67:803. p. 836.

[3]In:http://fr.jurispedia.org/index.php/Cavalier_budgétaire_ Acesso em: 22.07.2018.


Sobre o autor

Raphael Miziara
Raphael Miziara

Advogado e Professor em cursos de Graduação e Pós-Graduação em Direito. Autor de livros e artigos jurídicos. Entusiasta do Direito e Processo do Trabalho. Membro da ANNEP - Associação Norte Nordeste de Professores de Processos e da ABDPro - Associação Brasileira de Direito Processual

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